Gemeindefreiheit und Selbstverwaltung

Zu Beginn des vorigen Jahrhunderts zeigte es sich, dass neue Impulse und Formen notwendig waren, um aus dem Untertanen den mitverantwortlichen Bürger zu machen. Mit den damaligen Reformen ist der Name des Freiherrn vom Stein unlösbar verbunden. Seine Städteordnung von 1808 knüpfte an die große Vergangenheit des Genossenschaftsgedankens an, wollte aus den nur verwalteten Gemeinden durch den Gemeinsinn der Bürger wieder blühende Städte erstehen lassen. In der Beseitigung der staatlichen Bevormundung ging er sehr weit. Auffallend gering waren die Aufsichtsrechte des Staates. Sie konnten es sein, weil er die Aufgaben auf den Gemeinschaftszweck begrenzte. Heute noch überrascht uns, wie sehr Stein an die ungebrochene Fähigkeit zur Selbstverwaltung glaubte und wie stark er die Bürgertugend der Verantwortlichkeit hervorhob: "Das Gesetz und ihre Wahl sind ihre Vollmacht... Sie sind im vollsten Sinne Vertreter der ganzen Bürgerschaft, mithin so wenig Vertreter des einzelnen Bezirks, der sie gewählt hat, noch einer Korporation, Zunft usw., zu der sie zufällig gehören."

Damit haben wir eigentlich das erste moderne Parlament in Deutschland. Heute heißt es im Artikel 38 des Grundgesetzes: "Die Abgeordneten sind Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen."

Selbstverständlich verlief die Entwicklung in Deutschland nicht einheitlich, stand doch den Ländern das Recht der Landesgesetzgebung und damit auch der Gestaltung des Gemeinderechts zu. Vor allem das Wahlrecht war sehr unterschiedlich geregelt. Aber von der Steinschen Städteordnung an ist die Selbstverwaltung ständig weiter ausgebaut worden durch die Ausdehnung auf die Landgemeinden, die Landkreise und Provinzen. In Bayern zum Beispiel haben die Bezirkstage diese Entwicklung im staatlichen Bereich abgeschlossen. Damit ist angedeutet, dass die Selbstverwaltung auch auf den außerstaatlichen Bereich übergegriffen hat. (Ärztekammer, Versicherungsanstalten usw.) und heute nicht mehr wegzudenken ist.

Wegen der Betonung des föderativen Aufbaus der Bundesrepublik (Aufbau nach Ländern also) ist der Gemeindeartikel im Grundgesetz im Abschnitt II "Der Bund und die Länder" eingebaut. Er enthält zwingende Vorschriften für die Landesverfassungen und stellt die Merkmale der kommunalen Selbstverwaltung besonders heraus:

Die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern muß den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne dieses Grundgesetzes entsprechen. In den Ländern, Kreisen und Gemeinden muß das Volk eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. In Gemeinden kann an die Stelle einer gewählten Körperschaft die Gemeindeversammlung treten.
Den Gemeinden muß das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Auch die Gemeindeverbände haben im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung.
Der Bund gewährleistet, dass die verfassungsmäßige Ordnung der Länder den Grundrechten und den Bestimmungen der Absätze 1 und 2 entspricht.

Eine Garantie der Selbstverwaltung bedingt zwangsläufig, dass auch für die entsprechenden finanziellen Mittel gesorgt wird, damit die im Gemeindebereich erforderlichen Aufgaben durchgeführt werden können. Daher sind die Gemeinden in dem Abschnitt "Das Finanzwesen", hier vor allem im Artikel 106, wiederholt erwähnt. Als Grundsatz wird hervorgehoben, dass für die Gemeindeaufgaben in gleicher Weise wie für Bundes und Landesaufgaben finanzielle Mittel bereitstehen müssen.

Bei den eigentlichen Gemeindeaufgaben haben wir zwischen zwei Gruppen sehr deutlich zu unterscheiden. Zur ersten Gruppe gehören die Aufgaben, die als Landes oder sogar Bundesgesetze von den Gemeinden erfüllt werden müssen. Weil es sich dabei um "Aufträge" an die Gemeinden handelt, wird hierbei von "Auftragsangelegenheiten" gesprochen. Hier ist die Gemeinde nur die durchführende Stelle, sie bekommt die Auslagen für die Arbeiten auch ersetzt. Die wichtigere zweite Gruppe umfaßt den "eigenen Wirkungskreis". Was hierunter zu verstehen ist, finden wir am besten wiedergegeben im Artikel 83 der Bayerischen Verfassung:

In den eigenen Wirkungskreis der Gemeinden (Art. 11 Abs. 2 BV) fallen insbesondere die Verwaltung des Gemeindevermögens und der Gemeindebetriebe; der örtliche Verkehr nebst Straßen- und Wegebau; die Versorgung der Bevölkerung mit Wasser, Licht, Gas und elektrischer Kraft; Einrichtungen zur Sicherung der Ernährung; Ortsplanung, Wohnungsbau und Wohnungsaufsicht; örtliche Polizei, Feuerschutz; örtliche Kulturpflege; Volks- und Berufsschulwesen und Erwachsenenbildung;Vormundschaftswesen und Wohlfahrtspflege; örtliches Gesundheitswesen; Ehe- und Mütterberatung sowie Säuglingspflege; Schulhygiene und körperliche Ertüchtigung der Jugend; öffentliche Bäder; Totenbestattung; Erhaltung ortsgeschichtlicher Denkmäler und Bauten.

Sehr deutlich zeigt diese Aufzählung, wie umfangreich die Aufgaben sind. Im einzelnen regelt die Gemeindeordnung, wie die Arbeit durch die gewählten Gemeindevertreter - in München durch den Stadtrat - zu leisten ist.